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黃天柱:政黨協商質量評估與提升路徑研究
作者: 來源: 時間:2019-12-04 13:05:08 點擊量:10864

 

 

政黨協商質量評估與提升路徑研究

——基于浙江的調查與思考

 

黃天柱

(浙江省社會主義學院,浙江  杭州  311121

 

  要:政黨協商質量是政黨協商效果和成果的實現程度。政黨協商質量問題是當前各地政黨協商實踐中存在的突出問題,也是當前協商民主理論研究的前沿課題。本文構建了評價政黨協商質量的“主體—內容—程序—結果”四維指標體系。對浙江的實證研究發現,政黨協商主體嚴格依規執行,內容體現黨派智慧,程序上堅持事前協商,結果具備政策影響力;但也因認識不到位、協商能力不足,制度建設和執行有待改進,知識和信息不對稱,良好的協商氛圍和輿論環境尚未形成,政黨協商質量仍有進一步提升的空間。提升政黨協商質量,應努力營造重視政黨協商的大氣候,繼續推進政黨協商的制度化建設,著力提高政黨協商的精準度,充分發揮統戰部門的組織協調作用,切實提升民主黨派的協商意識與能力,重點強化協商成果的落實。

關鍵詞:政黨協商;協商質量;民主質量;協商民主;多黨合作;民主黨派

中圖分類號:D613  文獻標識碼:A  文章編號:2096-3378201906-0075-16

作者簡介:黃天柱,浙江省社會主義學院教授,浙江省社會主義學院參政黨建設研究中心執行秘書長,復旦大學統戰基礎理論研究基地兼職研究員,中國統一戰線理論研究會理事,中央社會主義學院中國政黨制度研究中心理事。

引用格式:黃天柱.政黨協商質量評估與提升路徑研究——基于浙江的調查與思考[J].統一戰線學研究,20196):75-90

 

一、政黨協商質量的研究設計

(一)問題意識

政黨協商是中國共產黨與民主黨派基于共同的政治目標,就黨和國家重大方針政策和重要事務,在決策之前和決策實施中,直接進行政治協商的重要民主形式1。這種協商形式是中國共產黨與各民主黨派在長期團結合作的過程中逐步形成和確立的。它最早萌芽于新民主主義革命時期。1949年中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開,標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度(簡稱多黨合作制度)正式確立,政黨協商作為這一制度的重要運行機制,成為我國政治生活的重要組成部分。“每有大事,必相咨訪”,也逐步由政治慣例上升為制度安排。

進入新時代,政黨協商在我國民主政治建設尤其是多黨合作制度建設中的地位和作用日益凸顯:20151月印發的《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》(以下簡稱20153號文件)明確了七種主要協商渠道,政黨協商列首位;5月印發的《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》將“參加中國共產黨領導的政治協商”列為民主黨派一項新的基本職能。2015年底中辦印發《關于加強政黨協商的實施意見》(以下簡稱《實施意見》),對新形勢下推進政黨協商作出系統性設計,明確了政黨協商的指導思想和重要意義,規范了政黨協商的內容、形式、程序和保障機制,并就如何加強和完善中國共產黨對政黨協商的領導提出要求,為深入推進政黨協商提供了重要的制度規范和保障。

在中央的頂層設計和大力推動下,各地對政黨協商的重視程度大大提高,符合條件的地方基本都按照要求建立了政黨協商機制,開展相應的協商活動。但在具體實施過程中,隨意性、表面化、形式化、走過場現象仍很突出。不同程度存在著以通報、部署工作代替協商,以一般性座談表態代替協商,將協商會開成匯報會,協商意見對實際決策的影響力不明顯等現象。這些現象總體上反映出政黨協商質量不高的問題。協商質量成為當前政黨協商實施中迫切需要解決的關鍵問題。那么,如何認識和評價當前政黨協商的質量,到底有哪些因素影響和制約了政黨協商的質量,下一步有效提升政黨協商質量的路徑是什么?回答和解決好這些問題,既關系到我國多黨合作的制度自信和效能體現,也關系到社會主義協商民主在我國的作用發揮和前景展現。

從相關研究情況看,新中國成立初期,雖然政黨協商的實踐活動廣泛存在于國家和地方的政治生活中,但基本沒有相關的學術研究。1989年《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》第一次明確了民主黨派的“參政黨”地位,政黨協商作為多黨合作的基本運行機制開始成為重要研究對象。學界從統一戰線、政黨制度與民主政治等角度對政黨協商進行深入研究,取得了豐碩的學術成果。尤其是黨的十八大以來,與政黨協商實踐的大發展相呼應,政黨協商研究逐漸成為一個熱點。

按形式可將現有研究成果分為兩類:一類是統戰部門撰寫的調研報告,一類是專家學者撰寫的著作、論文。前一類成果在調研基礎上分析當前政黨協商的現狀和問題,提出對策建議,為進一步研究提供了實踐素材,為改進工作提供了參考,但往往局限于就事論事,缺乏理論提煉,缺少核心概念,研究結論往往過于微觀而缺乏普適性和推廣性。后一類成果主要運用歷史考察、理論闡釋、政策研究和制度分析等方法,對政黨協商的發展歷程、內涵特征、結構功能、機制設計、價值意義、存在問題、發展路徑等問題進行研究,為進一步研究提供了重要的史料資源、學理資源和必要的實踐素材,但往往缺乏扎實的實證調研,對政黨協商的實際運行過程缺乏深入觀察,不少成果陷于空泛,對實踐缺乏有針對性的指導意義。

(二)核心概念

“協商質量”是本文的核心概念。20世紀末以來,針對全球民主化浪潮興起背景下大量“虛假民主”現象的出現,一些西方學者開始將“質量”概念引入民主理論研究領域,“民主質量”研究受到政策界和學術界越來越多的關注2。在已有的民主質量研究文獻中,美國學者戴蒙德和莫里諾對民主質量的理論構建具有代表性。他們受工業產品質量檢測的啟發,將產品質量檢測涉及的程序、內容和結果引入民主質量的理論研究中3。其中“程序”是指產品生產過程需要一些規則的規范;“內容”涉及產品的結構屬性、材料和功能;“結果”則是通過消費者的滿意度來考量。由此引申,他們對民主質量也依照程序、內容和結果進行劃分:從程序意義看,民主質量包含了法治、參與、競爭、垂直問責、橫向問責等五個維度;從內容角度看,民主質量包含政治自由和政治平等兩個維度;從結果看,民主質量的優劣取決于回應性,這也是最關鍵的一個維度,即公共政策包括法律、體制與預算開支在多大程度上回應了通過政策過程而整合起來的公民需求和偏好,從而把程序和內容聯結起來4-5。

政黨協商作為我國社會主義協商民主的一種重要渠道、多黨合作的重要運行機制,是具有鮮明中國特色的一種民主形式和制度安排。雖然我國幾乎所有的協商民主理論研究者都在強調協商質量的重要性,但是這方面的專門研究成果并不多見。西方民主質量理論的提出雖有其特定的背景與指向,但這一理論背后所體現的民主績效問題,在某種程度上具有一定的普遍性,對于研究我國政黨協商質量問題具有一定借鑒意義。立足我國政黨協商實際,參考西方民主質量理論,筆者認為,所謂政黨協商質量就是政黨協商效果和成果的實現程度。高質量的政黨協商可以通過規范有序穩定的協商機制運作賦予各民主黨派有序參與、平等協商、直接對話、表達利益、建言獻策、政治監督的權利。在此過程中,中國共產黨能更好實現吸納精英、凝聚共識、集聚智慧、優化決策、協調關系、整合利益的目的。

從質量的角度研究政黨協商,自然就有了評估、比較和優化的問題;谖覈h協商的制度設計,根據實證調研,借鑒西方民主質量理論提出的“內容—程序—結果”三個面向的分析框架,筆者嘗試提出了評價我國政黨協商質量的四維指標體系(以會議協商為例):

1.主體。一是考察協商主體是否嚴格限定在中共、民主黨派、無黨派人士和工商聯的范圍內;二是考察中共黨委和民主黨派組織的主要負責人和相關負責人的參會情況;三是考察參加人員與協商議題的匹配情況。高質量的政黨協商中,協商主體應嚴格限定在中共黨委、民主黨派組織、無黨派人士和工商聯的范圍內,參加主體應該是中共黨委、民主黨派組織、工商聯組織的主要負責人或相關負責人以及無黨派代表人士[1],具體確定參加人員時應充分考慮其職權、工作分工與協商議題之間的匹配度。

2.內容。一是考察協商議題是否具有重大性和可協商性。高質量的政黨協商中,其議題應該符合事關當地黨委和政府工作大局、社會民生工作熱點、統一戰線與多黨合作工作重點,且具有可協商性等特點。二是考察民主黨派提出的協商意見是否具有代表性和建設性。高質量的政黨協商中,民主黨派提出的意見建議應該是深入調研、凝心聚力的結果,要做到言之有物、立論有據。用某民主黨派省委會專職副主委的話講,協商意見應該有“滿滿的干貨”(20180930HTZ[2]。

3.程序。協商應該有規范的程序,實際開展過程應具有真實性與互動性。主要考察內容包括:協商時機、協商計劃、協商議題和相關材料的告知和送達、各民主黨派的協商準備、協商過程中的交流互動、協商意見的采納辦理及反饋情況。高質量的政黨協商應該是在決策之前或決策實施之中,協商前有計劃,民主黨派有充分準備,協商中有你來我往的交流互動,協商后有反饋。

4.結果。廣義上,政黨協商結果體現為政黨協商所應發揮的功能(凝聚共識、優化決策、有序參與、民主監督、整合利益等)的實現情況。狹義上,政黨協商結果主要體現為民主黨派通過政黨協商渠道提出的意見建議對政策制定和實施所產生的實際影響力。本文對政黨協商結果主要采用狹義上的理解,即民主黨派所提協商意見的政策影響力。這種影響力主要有三種表現形態6:一是進入決策,即協商意見得到決策者重視和采納,并在黨和國家工作中得到體現;二是引起關注,即意見建議雖沒有立即得到采納和轉化,但提出的問題引起了決策者和輿論的關注,并在最終的決策中給予了考慮和回應;三是形成議題,即雖然相關問題在決策者和民眾看來并非顯得十分急迫和突出,也沒有引起大家廣泛關注,但問題提出后,在一定范圍內引發了討論和思考,并且隨著時間推移和形勢發展,這些討論思考吸引了更多人注意,最終進入決策者的視野[3]。

(三)調研安排

本文把浙江作為研究樣本。中國是典型的單一制國家,就基本制度而言,局部與整體之間存在嚴格的“同構關系”,作為基本政治制度的政黨制度由于其特有的敏感性,更是如此。因此,可以通過考察局部來認識整體。浙江8個民主黨派省級組織齊全,黨派成員總數居全國靠前位置[4],具有足夠代表性。根據現有文件,政黨協商實施的層級主要在中高層,即中央、省、市三級。文件沒有對縣級及以下的政黨協商作出規定。這與當前多黨合作制度在縱向上的基本格局尤其是民主黨派組織建制的現狀是吻合的[5];诖,本文調研的重點放在省、市兩級,具體采用實地調研、書面調研、走訪、深度訪談等四種調研方法。第一,實地調研。2018423日、524日,先后赴臺州、杭州開展實地調研,同臺州市、杭州市和臺州市椒江區統戰部門有關領導及民主黨派組織負責人進行座談,形成座談會記錄兩份(合計1.5萬字),并收集相關書面資料。椒江區是浙江省乃至全國為數不多的建有6個民主黨派地方組織的市轄區(有黨派成員900多人),政黨協商工作開展得比較規范,一些經驗對省市兩級以及其他符合條件的區縣實施政黨協商具有一定借鑒意義。第二,書面調研。20185月下旬至6月中旬,對杭州、臺州以外的其余9個地市統戰部開展書面調研,收集到書面答復材料9套。第三,走訪。20189月中旬,多次走訪省委統戰部黨派處,了解省本級政黨協商實施情況,并收集相關書面材料。第四,深度訪談。20186月至10月,完成了對省委統戰部分管領導、地級市黨委統戰部常務副部長、民主黨派省委會的專職副主委(或原專職副主委)等共計7人的深度訪談,形成訪談記錄2萬余字。本文正是在上述調研基礎上形成的一份研究成果。

二、政黨協商質量的整體評估

從全省情況看,浙江各級黨委從政治和大局的高度重視政黨協商,將政黨協商納入重要議事日程,認真貫徹落實中央關于政黨協商的頂層設計和戰略部署,并在工作中結合本地實際積極探索、勇于創新,取得了較好效果,也積累了一些經驗做法。

注重領導帶頭示范。黨委主要領導率先垂范,主動參加重大協商活動,帶頭與黨外代表人士聯誼交友。中共浙江省委常委與省級民主黨派、工商聯建立了“一對一”的聯系制度,談心交流已成常態。尤其是習近平同志在浙江工作期間高度重視政黨協商工作,留下了許多佳話[6],為全黨尤其是各級領導干部樹立了標桿7。

注重加強制度建設。通過制定政黨協商的實施辦法,明確政黨協商的內容、形式和程序,進一步規范會議協商、直通車、談心交友等制度,建立健全知情明政、考察調研、溝通聯絡、協商反饋等機制,不斷提高政黨協商的制度化、規范化和程序化水平。民主黨派組織大多建立了協商準備機制,力求提出高質量意見建議。

注重創新協商形式。除會議協商、書面協商、約談協商等規定動作外,專題協商是浙江的特色。專題協商是指由統戰部門牽頭,以各民主黨派系列重點課題的調研成果為基礎組織的協商會。“黨委出題—黨派調研—專題協商—部門落實”是其基本運行機制。從省本級看,2011年開始,連續多年分別以“社會管理創新”“文化建設”“深化科技體制改革”“生態環境保護”等為議題,由省委統戰部在年初確定主題,并協調各黨派省委會從不同角度分頭深入開展專題調研,年中進行一次調研情況交流,年底召開專題協商會,邀請省委領導及相關部門領導出席聽取意見建議,取得了較好效果。一些地方在實施過程中,進行了符合本地實際的創新。例如,金華、嘉興等地在發揮各民主黨派特色和優勢的同時,注重聯合效應,組織各民主黨派開展聯合調研,并圍繞聯合調研成果開展專題協商;臺州市實施“選研商督”四步法,通過“聯合選題、集中調研、專題協商、監督落實”四個步驟,每年選擇一個大課題,下分若干子課題,實現有分有合,并形成“前期規劃調研—中期督查指導—后期成果轉化”的議政調研機制,不斷提高調研質量;紹興市以市委名義印發《市委、市政府和市級有關單位與市各民主黨派、工商聯和無黨派人士專題協商和調研協商計劃》,明確協商的時間、主題、形式、參與人員和責任單位,大大增強了政黨協商的嚴肅性、計劃性和統籌性。

比較常見的協商形式創新還有三種:一是將會議協商與書面協商相結合。例如,嘉興市在協商會后形成各黨派聯合協商建議書并書面上報市委;溫州市根據會議協商討論情況形成《協商意見》并報送市委、市政府及有關部門。這一形式類似于“直通車”制度,但與之相比,專題協商的書面成果分量更重、關注度更高。二是將政黨協商與專項民主監督相結合。例如,杭州市就各民主黨派開展的“城中村改造提升和小城鎮環境綜合整治”專項民主監督成果召開協商座談會;浙江省委結合“最多跑一次”專項民主監督召開專題協商座談會。三是召開聯席會議。例如,由省委統戰部牽頭組織,各民主黨派省委會輪流主持浙江省各民主黨派省委會主委聯席會議;杭州市召開多黨合作工作聯席會議等。各民主黨派負責同志提出共性的協商議題,會后形成紀要報中共黨委。此外,還有湖州堅持了10多年的“金點子”活動、椒江區的雙月協商座談會等創新形式。

總體上看,目前浙江的政黨協商日益呈現出上下重視、多層發展、制度規范、形式多樣、生動有序的良好態勢,協商質量日漸提高,較好發揮了民主黨派和無黨派人士的積極作用,有助于推進決策民主化科學化、廣泛凝聚政治共識、發揮黨外人士民主監督作用。但同時必須看到,雖說政黨協商歷史悠久,但真正通過頂層設計來加以全面推動,主要是20153號文件尤其是《實施意見》頒布實施以來的事情,這項工作在實際開展過程中仍存在不少需要深化、改進和創新的地方,政黨協商質量仍有進一步提升的空間。實踐中,政黨協商質量存在一定的不平衡(區域之間不平衡、黨派之間不平衡、不同協商形式之間不平衡、每次協商活動之間不平衡)問題。但根據前文對政黨協商質量內涵的分析,我們還是可以從協商主體、協商內容、協商程序、協商結果四個維度對浙江省政黨協商質量作出整體評估。

(一)協商主體

政黨協商的性質決定了其主體應該具有兩個主要特點:一是政黨性,具體表現為協商的一方是中共地方黨委,另一方是民主黨派組織、無黨派人士及工商聯;二是高層性,具體表現為直接參加政黨協商活動的人員主要應是中共黨委、民主黨派地方組織、工商聯的負責人及無黨派代表人士!秾嵤┮庖姟穼φh協商的行為主體包括每一種協商形式的主持者或發起者作出了明確規定。從調研情況來看,浙江各地在實施過程中基本能做到嚴格參照執行。一般做法是:專題協商會由中共黨委主要負責同志主持;人事協商會由分管組織工作的黨委常委主持;調研協商會由分管統戰工作的黨委常委主持;其他協商座談會由相關黨委常委或委托統戰部主持;約談協商的參加主體是黨委負責同志及民主黨派主要負責同志;以組織名義開展的書面協商主體是中共黨委和民主黨派地方組織,以個人名義開展的書面協商主體是民主黨派負責同志和中共黨委、政府;會議協商中,常視情況邀請與協商議題相關的黨委和政府部門負責人列席,這對推動協商成果更好落地具有積極作用。

(二)協商內容

1.協商議題。首先,協商議題的重大性特點突出。各地大體都能按照中央和省委文件要求,將黨代會、黨委的有關重要文件,人大常委會、政府、政協領導班子成員和法院院長、檢察院檢察長建議人選,關系改革發展穩定和社會民生等重大問題,關系統一戰線和多黨合作的重大問題等事項作為政黨協商的主要內容。有關重要地方性法規的制定、修改建議,目前尚未成為政黨協商的常態性內容。但自2015年設區市被賦予地方立法權以來,一些地市統戰部開始嘗試組織民主黨派和無黨派人士對重要地方性法規的立法工作提出意見建議。例如,2015年嘉興市制定首部地方性法規《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例(草案)》,在起草審議階段與各民主黨派、工商聯、無黨派人士協商座談;2015年至2018年,溫州市共制定了6部地方性法規,都召開了專門的協商會,聽取各民主黨派、工商聯和無黨派人士的意見建議。其次,部分議題的可協商性不是很強。例如,對人事問題的協商,往往是前面的主要程序都已走完,協商更多是通報性的。有的民主黨派領導反映:“一些人事協商活動,黨委負責同志一通報,黨派都沒什么意見,然后就結束了,前后就是幾分鐘時間。”(20181022HTZ)再如,對黨代會報告等重要文本的協商,通常是在廣泛征求了其他各方面的意見后,最后征求民主黨派的意見。某民主黨派領導認為:“議題如果真正具有可協商性,實際上對協商雙方都是有壓力的,雙方都要對這個問題有所思考和研究。”(20180927HTZ)再次,協商議題的泛化現象需要關注。一些不具有重大性和可協商性的議題納入政黨協商內容,表面看是增加了政黨協商的頻率,實際上可能會模糊和泛化各方對政黨協商邊界的認識與把握。例如,一些地方將紀念“五一口號”發布70周年納入2018年度的政黨協商計劃,一些地方將本應作為知情明政內容的法院、檢察院工作情況通報會等列入政黨協商會議范圍,個別地方將政府工作報告征求意見座談會列入專題協商會范圍等。

2.協商意見。協商意見的質量很難一概而論:不同民主黨派針對相同議題或同一個民主黨派針對不同議題,提出的意見質量均有高有低。綜合來看,各民主黨派大體上都形成了各自的協商準備機制[7],強調協商意見的提出要發揮黨派的組織優勢、體現黨派的集體智慧。協商意見的質量高低,主要取決于兩個因素:一是協商準備時間的充裕程度。如果時間充裕,民主黨派會在協商前組織集體討論,匯集各方智慧進行整合,意見質量相對有保證,更能代表一個黨派整體的意見。正如省委統戰部分管領導所言:“只要給他們時間進行調研、征求意見,質量是可以的。”20180914HTZ但如果時間很急,難以開展深入調研和廣泛聽取意見,也就很難提出高質量的意見建議。二是相關調研成果的積累厚度。如果平時積累的成果中正好有與某次協商議題相關的內容,兩者結合,協商意見的質量更能得到保證?傮w而論,各民主黨派提出的協商意見中相對系統化的研究成果仍比較缺乏,主要依托平時積累的成果。目前,系統化研究集中在體現本黨派代表性和特色的領域。

(三)協商程序

1.協商所處環節。堅持協商于決策前和決策實施中,是政黨協商的重要原則。從形式上看,重大問題協商于決策前在各地基本形成常態。圍繞決策實施過程中相關事項所開展的協商較少。就實質而言,部分協商活動把比較成熟的文稿或者已經基本形成的決議拿出來征求民主黨派的意見,沒有完全體現出事前協商和事中協商的要求。

2.協商計劃性。各地基本做到協商有計劃,年初印發協商計劃。但個別地方出現過制定計劃的時間偏晚的情況。如,某地市2017年度的政黨協商計劃在當年6月份才印發。

3.協商議題告知和材料送達的提前量。這是調研中意見反映最為集中的方面。根據省和各地出臺的實施辦法,協商議題一般要求提前7個工作日送達各民主黨派,并提供相關材料。一些黨派領導反映,很多時候只有三五天的提前量,有時還會出現明天開會、今天通知的情況,沒有給民主黨派充足的準備時間。“有時名義上是提前一周,但包括雙休日,實際把民主黨派可以運用的時間縮短了。”20180927HTZ時間緊時,只有民主黨派機關人員進行討論,簡單形成材料,很難做到廣泛征求意見。

4.協商過程的互動性。協商過程中應該有你來我往的互動,但現在不同程度存在通報情況多、互動討論少,解釋說明多、碰撞交流少的現象。即使有互動,也只零星地存在于某些環節中。部分協商會議的主要弊病是雙方都只發言和表態,缺乏真正意義上的協商。一位民主黨派領導概括現行的協商會議模式,認為主要是各民主黨派和無黨派人士表態,發表建設性意見,中共黨委領導表示“感謝、肯定、希望”,然后結束20180927HTZ。一些協商活動甚至走“程序”,名為協商,實為通報。

5.協商反饋。從省本級看,實施辦法對于協商反饋有明確規定:需要辦理的協商意見,由中共浙江省委辦公廳會同中共浙江省委統戰部交付有關部門,辦理情況一般在3個月內報中共浙江省委辦公廳,并抄送中共浙江省委統戰部,由中共浙江省委統戰部反饋民主黨派省委會。但省委統戰部分管領導明確表示:“現在來看,反饋情況并不是很理想,尤其是部門采納情況基本上沒有反饋……從書面協商看,領導批示會反饋給黨派,但相關意見建議在部門層面采納和落實情況如何,基本沒有反饋。從會議協商看,有現場反饋,但會后部門采納和落實情況很少反饋。”20180914HTZ為進一步做好反饋工作,中共浙江省委統戰部于20181116日專門組織召開了各民主黨派浙江省委會2017年重要建言成果反饋會,這是浙江省政黨協商反饋機制建設的一個重要舉措。一些地方在加強協商反饋機制建設方面進行了積極探索,也形成了好的經驗做法。椒江區將政黨協商成果的貫徹落實情況在一定范圍內進行通報,并向民主黨派反饋,告知辦理落實結果。各民主黨派對結果有疑問或者不滿意的,可以通過既定程序要求復辦,從程序上保證協商“說了不白說”。此外,從協商成果在民主黨派內部的運用來看,各民主黨派參加協商的往往是本黨派主要領導,協商形成的共識大多數只在領導班子范圍內通報傳達,未能使執政黨的政策主張及時轉化為廣大民主黨派成員的自覺行動。

(四)協商結果

各級民主黨派組織通過政黨協商渠道提出的許多意見建議得到了中共黨委和政府重視,并轉化為決策或在決策中有所體現。黨委和政府的許多重大決策包含和凝聚了民主黨派的智慧和貢獻。這些智慧和貢獻有些無法量化,但民主黨派通過參加政黨協商對政策過程的影響力是客觀存在的。當然,政黨協商議題廣泛、形式多樣,質量高低很難簡單評價。高質量的協商議題往往具有全局性、前瞻性,但不一定能立竿見影;事務性的協商議題往往容易解決,但可能談不上高質量;個別協商會議有主要領導出席,但內容卻以通報情況為主,形式隆重但協商意義不顯。實際工作中常以領導是否出席、有無批示作為評價標準,容易導致形式主義。本文對協商成果的影響力從理論上進行提煉,具體分為三種表現形態:

1.進入決策。其一,民主黨派的協商意見直接促成了新的政策議程的確立,這是協商成果的最高層次體現。在目前的政黨協商實踐中,這種情況是極少數。其二,民主黨派的協商意見促成或實質性推動了相關政策的制定、實施。這類協商意見的議題針對性強,有現實緊迫性。民主黨派前期有積累,進行了深入調研,對問題把脈準,提出的對策建議既有系統性,也有操作性。中共黨委和政府已在研究或正準備解決這一問題。這類協商意見在辦理中能獲得高層領導的肯定或批示,從而推動職能部門出臺相關政策或對原有政策進行相應調整,民主黨派的協商意見在其中得到體現和采納。其三,協商意見對完善重要文本及現有政策提供了參考和借鑒,納入相關文本、政策。這種情況在實踐中大量存在。民主黨派緊緊圍繞中共黨委和政府的中心工作提出協商意見,步調的一致性及視角的差異性使意見和建議具備參考價值。

2.引起關注。其一,民主黨派提出的問題重要,建議可行,但由于客觀條件不具備,所以沒有立即得到采納。但是,這些意見建議得到了決策者和社會輿論的積極回應,被當作十分重要且必須解決的問題。這種情形實際上體現了民主黨派協商建言的前瞻性。其二,民主黨派的協商意見雖然沒有得到贊同和采納,但提出的問題引起了關注和警惕,決策者采取相應舉措予以防范,盡量減少或避免不良后果的產生。這種情形實際上體現了民主黨派通過政黨協商發揮民主監督的作用,這對相關工作和政策的改進與完善具有重要價值。

3.形成議題。這類問題開始時并未引起決策者和社會公眾的關注,但民主黨派從自己的角度出發,看到了這些問題現在或未來的重要性。在這種情形下,民主黨派的協商建言對中共黨委和政府工作發揮了拾遺補闕、未雨綢繆的作用。盡管這種情形在民主黨派協商建言活動中所占比例很小,但其作用不容忽視。

綜上,本文從協商主體、協商內容、協商程序、協商結果四個維度對浙江政黨協商質量作出整體性評估。但實際上,政黨協商的三種主要形式(會議協商、書面協商、約談協商)之間在實際運行中存在一定的不平衡性。會議協商比較常態,形式也最規范,特別是重大決策出臺前的協商,各民主黨派從自身特色和優勢出發,提出許多真知灼見,但不少地方仍存在形式化、走過場問題,會后反饋機制有待加強。書面協商中,中共黨委主動就有關材料向民主黨派書面征求意見,指向性明確,針對性較強,但目前應用不多。民主黨派通過“直通車”渠道向中共黨委和政府直接提出意見建議,能體現黨派主動性,領導批示率高[8],但總體數量不多(各民主黨派省委會通常一年提交23份),互動性相對欠缺,部門對協商意見的跟進和反饋機制也有待完善。約談協商的形式靈活,但制度化程度低,儀式感不強,隨意性較大,邊界不太清晰,目前僅限于中共黨委領導與民主黨派主委間的交友談心。專門就某一議題約民主黨派負責人進行小范圍協商的情形基本沒有,民主黨派領導約中共領導的情況在實踐中更是罕見。

三、政黨協商質量的影響因素

(一)主體因素

影響政黨協商質量的關鍵主體因素,一是意識,二是能力。對中共黨委及領導班子成員而言,主要是意識問題,即對政黨協商的認識不到位。中共黨委、政府是否真聽意見、會聽意見、聽真意見,不僅關系到政黨協商的深度,也影響民主黨派是否敢提意見、善提意見,直接決定了政黨協商的價值和實際效果。近年來,隨著中央自上而下的推動,政黨協商的地位日益凸顯,制度化、規范化、程序化水平不斷提高,客觀上使以往存在的“想到了”“有空了”“拖不過去了”才安排協商的現象明顯減少。但一些模糊和錯誤認識在部分黨政領導干部身上仍有體現。一些黨政領導干部僅僅把民主黨派視為“智囊團”“思想庫”,而沒有發揮其作為“晴雨表”和“監控器”的作用,片面強調“同”的作用而忽視“異”的價值;一些領導干部對于政黨協商更多還是程序性的考慮。

對民主黨派而言,既有意識問題,也有能力問題。就意識而言,某民主黨派領導反映:“現在一些黨派對政協全會發言很重視,對政黨協商重視程度不夠,主要是因為政黨協商材料沒有考核標準,水平高低很難評判,而政協的重點提案和大會口頭發言是可以量化的,每年黨派總結工作時也有統計。”20180920HTZ此外,由于擔心提出真實但尖銳的觀點可能給自身帶來不利影響,或者認為自己對協商結果的實際影響不大,一些參與協商的民主黨派領導缺乏表達主張的積極性、主動性。一位民主黨派領導就表示:“協商時民主黨派發言的大部分篇幅用于表態。”20180920HTZ就能力而言,不少民主黨派領導表示,民主黨派協商能力不足,人才隊伍建設跟不上形勢要求。正如某位統戰部領導所言:“一些地方的黨委不重視政黨協商,也可能是因為黨委沒有從協商中真正聽到對改進決策和工作有價值和幫助的意見,久而久之大家就把協商僅僅當做一個程序了。”20180524HTZ政黨協商能否轉化成高質量的治理資源,關鍵點在于民主黨派能否主動參與協商以及能否提高協商能力。民主黨派不僅需要有戰略眼光和合作精神,更需要掌握與政黨協商相關的專業知識以及協商方法、溝通技巧。應當說,政黨協商地位的凸顯,為民主黨派更好地發揮作用提供了重要機遇,也提出了更高要求,帶來了更大壓力。民主黨派的傳統優勢尤其是人才和智力優勢面臨現實挑戰,在調研積累、第一手情況的掌握以及集體智慧的體現和發揮[9]等方面也存在不足,民主黨派加強協商能力建設顯得尤為必要和迫切。

(二)制度因素

政黨協商在我國有著悠久豐富的歷史傳統和實踐基礎,《實施意見》從頂層設計的角度構建了政黨協商的制度架構,為新形勢下實施政黨協商提供了重要制度保障?傮w而言,政黨協商的制度化程度已經較高,但與中央對政黨協商的高定位和高要求相對照,制度建設和執行方面仍存在一些需要加強和改進的問題。一是一些制度、機制和程序有待進一步健全和完善。比如,相較于會議協商,書面協商和約談協商的程序仍比較籠統和簡單,導致這兩種協商形式在實踐中沒有發揮出應有效能。再如,政黨協商的評價和督促檢查機制亟待建立。文件雖然要求“對政黨協商開展情況開展督促檢查”,但對于督促檢查的主體、對象、內容、形式、頻率及相應的問責等內容沒有作出明確規定。二是制度執行力度有待進一步加強。雖然中央和省、市委相關文件對政黨協商的內容、形式、程序、保障機制等都作出了明確規范和要求,但具體執行中仍存在難以落地的情況。調研結果顯示,民主黨派對制度執行層面反映意見最集中的是兩條:協商議題和相關材料提前告知和送達民主黨派的期限要求往往做不到;協商意見辦理反饋的規定沒有很好落實。

(三)信息因素

知情明政是民主黨派協商建言的基本前提,也是多黨合作實踐中的“老大難”問題。民主黨派作為參政黨,立場相對超脫是優勢,但了解中共黨委和政府決策、制定、實施的信息尤其是核心信息存在諸多困難,監督者與被監督者之間存在著明顯的知識和信息不對稱。與黨政部門四通八達、完備暢通的信息收集、傳遞和處理系統相比,民主黨派的信息渠道較少,主要依靠黨政部門的情況通報、資料寄送、政務公開,調研、新聞報道、互聯網,以及民主黨派成員通過本職工作所掌握的信息等。民主黨派通過上述渠道掌握的信息,無論是數量還是質量,與黨政部門相比都處于劣勢。

近年來,各地注重加強知情明政機制建設。根據中央文件精神,浙江省關于政黨協商的實施意見對知情明政機制作出了明確規范與要求。內容包括:中共浙江省委召開全會時邀請各民主黨派省委會負責同志列席開幕式,委托中共浙江省委統戰部會后向各民主黨派、工商聯和無黨派人士傳達會議精神;省政府根據需要召開有民主黨派省委會負責同志參加的座談會,就擬提交省人民代表大會審議的政府工作報告、有關重大政策措施和重大建設項目征求意見,通報國民經濟和社會發展有關情況;視情況邀請民主黨派省委會負責同志列席省政府全體會議和有關工作會議;根據需要邀請民主黨派成員參加省政府組織的有關監督檢查工作等;中共浙江省紀委、省高院、省檢察院等相關單位,定期向各民主黨派省委會通報情況,一般每年12次;有關部門應適時向各民主黨派省委會提供有關材料;中共浙江省委統戰部定期組織專題報告會和情況通報會,邀請有關部門介紹情況。2018年,省委統戰部就對口聯系工作、特約人員工作,專門牽頭召開了會議,著眼點是幫助民主黨派更好地知情明政、擴大視野。

盡管如此,本次調研對象普遍反映了知情難的問題。某民主黨派領導在談到對口聯系制度時指出:“對于那些不涉及保密的核心信息,對口聯系部門樂于提供給民主黨派,但是由于現在協商的主題非常廣,有些信息尤其是核心信息的掌握仍比較難,信息往往比較碎片化。”20180524HTZ某民主黨派領導在談到課題調研時說:“現在制度上很重視,到廳局調研能受到熱情接待,主要領導一般會出面,但仍存在調研信息不夠充分全面的情況。”省委統戰部分管領導也表示,目前民主黨派知情明政是不夠的,“平時不太了解情況,臨時抱佛腳肯定不行”20180914HTZ)。

(四)環境因素

政黨協商要有質量,需要適宜的小環境和大環境。所謂小環境,指的是良好的協商氛圍,大家能夠暢所欲言。從中共黨委方面看,即是否具備“虛心公聽,言無逆遜,唯是之從”的胸襟?陀^而言,在一些地方,暢所欲言的氛圍尚未形成,難以起到集思廣益的效果。所謂大環境,指的是必要的輿論環境。關于政黨協商的媒體報道信息量有限,公眾知曉度比較低,社會公眾關注和重視政黨協商的輿論氛圍遠未形成。無論是中共黨委還是民主黨派組織,從社會輿論感受和獲得的正向激勵和反向督促都嚴重不足。主要存在的問題包括:新聞媒體對定期的政黨協商會議報道較多,但對于不定期的座談會、談心會以及書面協商報道很少;現有公開報道內容中大多強調中共黨委領導同志的講話要求,而涉及民主黨派,只報道某某參加了協商會或是就某問題發表了意見建議,發言內容和主要觀點很少介紹;對會議本身及時報道,但對協商的實際成效、發揮積極作用的典型案例報道得少。

四、政黨協商質量的提升路徑

(一)營造重視政黨協商的大氣候

1.增強中共黨委的協商意識。提高政黨協商質量,需要中共和民主黨派共同努力,但主導作用和主要責任在中共,這是由我國政黨制度格局決定的。對中共各級黨委而言,重點要解決中央反復強調的“協商就要真協商”的問題,真正做到“誠心誠意、認認真真、滿腔熱情”地聽取民主黨派的意見建議,“有事要商量、多商量”“不能想起了、有空了、拖不過去了才協商”8;要熟悉政黨協商方法,總結政黨協商經驗,推進政黨協商實踐;協商前要讓民主黨派充分知情,協商中要有互動、有商量,協商后的成果采納和運用情況要及時向民主黨派反饋;要支持民主黨派加強隊伍建設,提高履職能力和協商水平,切實擔負起政黨協商組織者、有力促進者、自覺實踐者的責任。

中共黨委增強協商意識,既需要外在的督促,也需要內在的自覺。第一,在一些地方已將年度政黨協商計劃完成率納入對中共地方黨委領導班子及其主要負責人工作考核的基礎上[10],從主體、內容、程序、機制、領導、結果等方面細化政黨協商的考核指標,適時啟動對政黨協商工作的專項督查,在總結經驗、發現問題的同時,進一步增強各級黨委對政黨協商的重視程度;第二,借201810月中央統戰部、中央組織部、中央黨校、中央社會主義學院聯合印發的《關于各級黨校(行政學院)、干部學院、社會主義學院進一步加強統一戰線理論政策教學的若干意見》出臺實施的契機,由各級黨委統戰部、組織部、黨校(行政學院)、社會主義學院聯合啟動對統一戰線理論政策納入各級黨校(行政學院)、干部學院、社會主義學院(校)主體班次教學內容情況的檢查,推動中央文件提出的政黨協商理論政策納入各級黨校(行政學院)、社會主義學院教學體系的要求落到實處,進一步教育引導各級領導干部尤其是中共各級黨委領導班子成員能真正從政治和大局的高度深刻認識加強政黨協商的重大意義。

2.提高社會公眾對政黨協商的關注和知曉度。要加大對政黨協商的宣傳力度,尤其是要增加對協商內容的報道,把民主黨派在協商中提出的一些主要意見建議扼要予以報道,對部分重要協商意見的后續辦理結果尤其是對經濟社會發展發揮了積極作用的典型案例進行報道,使公眾對政黨協商及其實際成效有更多關注。這將對中共黨委和民主黨派都產生激勵和督促作用:民主黨派會更有動力和壓力去提高協商能力和建言獻策質量,中共黨委會更有動力和壓力去思考如何提高在協商過程中的領導水平。正如某位民主黨派領導所言:“如果政黨協商的透明度增加了,公眾對政黨協商更加了解,那么哪個黨派沒有好的意見建議,那就是丟臉了。實際上,這對民主黨派和中共都是有壓力的。”20180927HTZ一些地方已經進行了探索和嘗試。201712月杭州市舉行的各民主黨派、工商聯、知聯會重點調研課題成果協商會,首次采用了網絡全程圖文直播的方式進行報道,產生了較大的社會影響。

3.增強政黨協商的儀式感。政黨協商作為一種強調平等對話、理性溝通、友好交流的民主形式,需要適宜的協商氛圍,需要一定的儀式感,比如相對固定又和諧的會議場所、凸顯平等交流的會場布局、你來我往的互動環節等。第一,設立政黨協商相對固定的會議場所,凡是中共黨委負責同志出席的小范圍的政黨協商活動,都在專門會場舉行。第二,此類專門會場的布置要不同于一般工作會議場所,最好采用圓桌會議形式,以更好體現平等交流的特點和要求。

(二)推進政黨協商的制度化建設

1.健全和完善已有相關制度。第一,針對政黨協商的三種基本形式,需逐一規范具體的工作流程、操作步驟,細化實施辦法。與會議協商相比,書面協商、約談協商尚在探索完善階段,必須進一步規范具體流程,完善平臺載體,提供機制保障。第二,針對訪談中不少民主黨派領導反映的人事協商“走程序”“走過場”的問題,建議學習習近平同志在浙江任職期間的做法,除了通過會議形式通報人事安排情況外,在人事安排醞釀階段與民主黨派主要領導逐一個別約談聽取意見,并形成制度。在制度上,針對重要地方性法規的制定、修改建議的協商如何實現常態化,應予以明確。第三,針對政黨協商的程序,要支持民主黨派加強協商準備機制建設,使協商意見能真正體現黨派組織的意見和智慧;為協商過程增設專門的互動交流環節,以切實體現協商特點;在現有文件已對協商反饋機制作出原則性要求的基礎上,針對不同協商形式的特點,分門別類為每一種協商形式設計適宜的反饋機制。

2.抓好已有制度的貫徹落實。要加大對政黨協商開展情況的督促檢查和問責力度,尤其是要將當前民主黨派反映比較集中的焦點難點問題作為重點進行專項檢查和整改。

3.探索建立新的制度。此次調研中,不少人反映應該探索建立政黨協商質量評價機制。建議研究制定統一、科學的評價指標體系,將政黨協商情況作為評價黨委政治水平與施政能力的剛性指標和考核內容,采取上級黨委考察、同級民主評議、多種方式考評相結合的綜合評價辦法,促進政黨協商質量逐步提高。要從協商主體、協商內容、協商程序、協商結果等四個方面構建政黨協商質量的評價指標體系。一次高質量的政黨協商至少應包括議題重大且可協商、調查研究深入、參加人員齊全、討論協商開明、吸收采納充分、辦理反饋及時等方面的特點。

(三)提高政黨協商的精準度

1.與民主黨派的特色和優勢相結合。在黨代會工作報告、政府工作報告等綜合性文稿和議題的協商中,各民主黨派應結合各自界別特色和專業優勢選擇協商建言的切入口。在專題協商和調研協商中,可以實行重點發言和補充發言相結合的辦法,協商活動中除部分民主黨派重點發言外,其他民主黨派可根據情況自行選擇發言。這樣一方面可適當減輕民主黨派的工作壓力,另一方面有助于更好地發揮各民主黨派的特色和優勢。這樣的話,一次協商會議可安排23個主題。會議更生動,協商結果更精準。這需要統戰部門在其中發揮好牽頭協調和組織作用。

2.注重發揮專業人士在政黨協商中的作用。在政黨協商中,比較強調對等原則,目前代表民主黨派參加協商會議的,僅限于各民主黨派主委或副主委。民主黨派內專業人士囿于身份不能代表黨派參加協商會,造成某些需要協商的問題不能充分討論。建議在發言人的安排上,對參與政黨協商的人員進行細化,便于除民主黨派領導外、在協商前深度參與該議題調研或對該議題有專業研究優勢的工作骨干或專家學者參加,以提高協商意見的科學性和建設性。

3.可安排相關黨政職能部門作為第三方參與政黨協商。黨政職能部門不是作為協商主體參加,而是作為與協商議題密切相關的角色列席參加,發揮向各民主黨派提供情況說明和解釋、向中共黨委提供決策參考的作用。在當前信息不對稱現象仍客觀存在的情況下,引入第三方參與政黨協商,一定程度上可使協商更加全面、科學。

4.鼓勵和支持民主黨派拓展信息來源,提高信息質量。提高政黨協商質量,解決信息不對稱問題是重要路徑。在知情問題上,一方面固然需要中共黨委和政府主動向民主黨派提供相關信息,另一方面民主黨派自身也要主動收集信息。“情”本身是分層次的,包括上情、民情、國情、世情和行情等。民主黨派協商建言,不能單單依靠中共黨委和政府提供的“上情”,更重要的是依托自身的組織優勢和專業優勢,通過多種渠道,包括開展民意調查、建立基層黨派成員的信息反映渠道、密切與基層群眾和社團接觸、推動科研成果轉化等,廣泛收集信息。對于各種信息,應有鑒別過程,以保證信息的真實性和準確性。唯有如此,民主黨派才可能從不同角度提出翔實的意見和建議。

(四)發揮統戰部門的組織協調作用

協助黨委搞好政黨協商的組織和落實,是統戰部門的重要職責,也是統戰部門參與推動社會主義協商民主建設的重點所在。實踐證明,統戰部門能否積極作為、主動作為,切實承擔和發揮好牽頭、組織、協調和服務的職責,直接關系到政黨協商質量提高與否。從調研情況看,可重點考慮從如下幾方面著手:

1.發揮黨委常委擔任或兼任統戰部部長的體制優勢。在常委部長了解到黨委和政府工作的相關重要議題尤其是政黨協商相關議題的最新進展后,及時通過一定渠道和形式告知民主黨派,在幫助民主黨派知情明政的同時,引導民主黨派更好地將政黨協商與平時的課題調研相結合。

2.在年度政黨協商計劃制定以及具體實施過程中,統戰部門應就協商議題和時間等問題加強與政協的溝通,避免不必要的重復和沖突。

3.在民主黨派接到協商議題后選擇各自切入口的過程中,統戰部門應提前介入,發揮統籌協調作用,避免不必要的資源浪費。有民主黨派領導反映:“目前各黨派在拿到一個宏觀題目后,準備過程基本不通氣,各自找切入口,等到稿件遞交、匯總成冊,再想調整就來不及了。”20180920HTZ切入口可由各民主黨派自己確定,統戰部進行協調后,民主黨派再展開調研,盡量避免重復。

4.為民主黨派的調研提供支持和幫助。隨著政黨協商工作的常態化,統戰部門應協助民主黨派向財政爭取增加專項的協商調研經費。同時,要積極創造條件,爭取各有關部門對協商調研活動的支持和協助。這方面,溫州市每年以市委辦內部明電形式將民主黨派市委會、無黨派人士重點調研課題下發至各縣(市、委)、市直屬各黨委(黨組),要求主動對接、積極配合,并給予必要支持的做法,具有借鑒和推廣價值。

(五)提升民主黨派的協商意識與能力

1.引導民主黨派從思想上高度重視政黨協商。在政黨協商中,民主黨派反映情況的真實性準確性應更高,涉及議題應更加宏觀和全面,所提建議的分量應該更重,這對民主黨派議政建言水平提出了新的更高要求。因此,民主黨派應深刻認識政黨協商的最新定位和長遠影響,對議政調研工作重心進行調整,以準備政黨協商建言和政協建言并重的格局,對參加政黨協商進行常態化的工作安排,使政黨協商這一新的基本職能在實踐層面有更堅實的依托。

2.支持民主黨派切實提高協商建言能力。重點是支持民主黨派加強領導班子建設、人才隊伍建設和政黨協商工作機制建設,不斷提高履職能力和協商水平。

1)支持民主黨派提高協商建言的專業化水平。某位民主黨派領導在訪談中表示,將來民主黨派參加政黨協商,“要更加專業化,要更加科學嚴謹,定量要多一點,說話要有數據”20180524HTZ)。專業化不是學術化,也不是專職化,而是強調用專業的知識、精神和方法研究特定政策問題。

2)支持民主黨派發揮整體優勢。要充分發揮黨派領導班子及廣大黨派成員的作用,不能搞“機關參政”,這是此次調研中大家高度一致的觀點。省委統戰部某位副部長認為:“如果僅依靠民主黨派機關人員,協商的質量是沒法保證的。”20180914HTZ政黨協商的參與者一般是民主黨派的負責人,但其所提意見建議應是本黨派意志的集中與智慧的結晶。因此,在協商前,應在黨派內進行充分討論,做到集思廣益,進而形成能代表黨派組織的意見建議。要實現這一點,就必須建立相應的組織體系和工作制度,讓“各級組織、各種工作機構、所有成員都能在其中發揮作用,不要變成機關包攬”20181022HTZ。為保證參加協商的人員對黨派組織意見傳達轉述的準確、全面、保真,應就主體論點形成文字表達,這樣更具系統性和針對性。對此,某民主黨派領導提出,現在“實際發言時,自由度還是比較大的?砂锤遄幽,也可不按稿子念。這樣是不對的,真正按照政黨協商的理念,你是代表組織去發言的,是不能隨口講的,稿子代表的是組織的意見”20180927HTZ。

3)支持民主黨派在特定政策領域形成相對優勢。在協商議題非常廣泛而民主黨派的資源和能力相對有限的條件下,在與中共的合作與協商中,要更好地凸顯8個民主黨派作為整體的作用,而每個民主黨派則應依托各自的專業優勢和人才優勢選擇特色、優勢領域,以此形成政策影響力。

4)支持民主黨派開放辦黨、整合資源、借助外力。要通過整合黨際資源開展聯合攻關,借助智庫力量推進參政議政,借助社會組織延展工作手臂,借助媒體形式拓寬信息渠道,真正構筑起開放的工作平臺,服務于民主黨派的協商議政實踐。某民主黨派領導強調:“提高政黨協商質量,還是要立足黨派自身,整合各方資源。從未來發展看,單靠自己,不靠外力,研究的東西是淺層次的。”20180524HTZ當前,應重點研究和探索加強民主黨派智庫建設的有效途徑和運行機制。新形勢下加強民主黨派智庫建設,一方面要注重體現黨派特色(包括界別特色和參政議政特色),另一方面要注重以統戰的方式建設民主黨派智庫,在調動黨派成員積極性、盤活存量的基礎上,積極探索整合黨派外力量和智慧,以提高建言獻策質量。

(六)強化協商成果的落實

協商成果的落實是體現政黨協商質量的重要方面。要進一步優化協商意見的匯總、采納、反饋程序,明確辦理時限和單位職責,提升工作實效。

1.協商成果匯總。明確在協商活動結束一定期限內,由中共黨委辦或統戰部門根據協商情況整理形成會議紀要、專報件或協商意見書,報中共黨委審定后送發參加協商的民主黨派和有關單位。要對協商結果予以確認,從而保證協商結果的權威性。對民主黨派而言,這既是肯定,也會有壓力,可以作為事后檢驗黨派的意見建議是否具有前瞻性的依據。

2.協商意見采納。中共黨委負責同志對協商意見提出批辦意見,特別重要的協商成果列入中共黨委常委會議或政府常務會議進行研究,形成采用成果的意見,作為黨委和政府決策的參考和依據。中共黨委、政府的督查部門將常委會議和常務會議對協商成果的討論決定、領導同志的批辦意見納入督辦范圍,明確工作任務、責任領導、責任部門和完成時限。對有領導批示的意見建議,承辦部門可主動邀請提出該意見建議的民主黨派參與有關政策研討和考察調研等后續活動。在這方面,地方應該學習中央。中共中央領導同志對民主黨派書面建議信的批示,往往是比較具體的,這樣對后續建議信的辦理是有建設性的。2016年民盟中央向中共中央提交的政策建議信《關于加快大數據安全保障能力建設的建議》,獲得習近平總書記的充分肯定與長篇重要批示,其前后辦理用時半年多,有關職能部門在辦理過程中又專門與民盟中央進行了溝通協商9。因此,無論是會議協商還是書面協商,其實際成效如何,關鍵在后半部分,即后續辦理過程。對民主黨派而言,參與辦理協商的過程實際上也是參與決策實施過程中協商的過程。

3.辦理情況反饋。明確要求各承辦單位應在一定期限內向中共黨委和政府的督查部門及統戰部門反饋辦理進度與有關情況。除以書面形式向參與協商的民主黨派反饋辦理結果外,還可以通過會議形式進行集中反饋。如在每次協商會上,安排一個議程,通報上次協商會民主黨派所提意見建議的采納辦理情況。各民主黨派對落實情況提出意見,對辦理效果不滿意的,可以再次通過黨委、政府的督查部門督促職能部門落實工作,確保政黨協商成果落到實處。根據協商議題的不同,還可采取適當形式向社會公眾進行反饋。

 

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[1] 作為政治慣例,無黨派人士和工商聯也參加政黨協商。為使研究更加聚焦,本文主要以參加政黨協商的中國共產黨和各民主黨派為考察對象。

[2] 訪談(座談)記錄標識。數字代表訪談(座談)記錄日期,后為訪談人姓名首字母,下同。

[3] 有學者認為,以整個協商過程考察的節點作為劃分依據,當前在西方學界主要存在靜態指標評估(以協商性民意測驗、主體間理性、話語質量指數、言語行為分析為主要代表)與動態過程評估(以務實話語辯證法為主要代表)兩類評估方法。按此分類方法,本文提出“主體內容程序結果”四維評價指標體系,實際上是筆者基于政黨協商本土化實踐,從靜態評價與動態評價相結合角度進行的一種嘗試。

[4] 截至20197月,浙江省共有民主黨派成員6.6萬余名,有8個省級委員會,69個地市級委員會,41個區縣級委員會。

[5] 在縣(市、區)一級,民主黨派組織主要是基層組織,地方組織數量很少(據統計,截至20191月,全國各民主黨派縣級地方組織數量僅有346個)。但這并不代表政黨協商在縣級沒有實施的空間和可能。事實上,由于各地經濟社會發展不平衡及歷史因素影響,多黨合作在各地呈現出不平衡的發展態勢。同樣是地級市,一些市的民主黨派地方組織比較健全,一些市則可能只有兩三個地方組織;在縣級,總體上民主黨派地方組織不健全,但也有一些縣(市、區)建有3個或3個以上民主黨派地方組織(一些地方還推動成立基層委員會,并支持其實際履行地方組織的職能)。

[6] 例如,他在合作共事方面提出“約法三章”:省委省政府在作出重大決策之前,要征求民主黨派、工商聯的意見;民主黨派就某一專題做調研視察,省委省政府應專門聽取意見、進行研究并做好反饋;民主黨派成員可以通過電話、書信等形式提建議。再如,在他的領導和主持下,省委省政府高頻率召開政黨協商會議。200210月至200310月,習近平調任浙江僅僅一年時間內,省委省政府就召開了19次通報協商會,他本人多次參加。又如,他高度重視多黨合作相關文件的貫徹落實情況,親自帶隊赴基層開展督查調研工作。他非常注重與黨外代表人士的談心交友。在重要節慶日,他都會與民主黨派、工商聯負責人和無黨派代表人士進行聯誼座談;在平時,他也利用多種機會加強與黨外人士的交流溝通。就省“兩會”人事安排問題,他同各民主黨派省委會的主委逐一談心,交流看法。聯系民建和致公黨省委會時,他每年春節前都堅持花半天時間與省委會全體領導班子成員談心。他長期堅持邀請黨外人士參加調研考察,浙江8個民主黨派省委會和省工商聯負責人都陪同他下基層調研或赴外省考察過。

[7] 個別民主黨派沒有形成成熟的工作機制,隨著協商的頻率增多、要求提高,有時出現疲于應付的現象。

[8] 以金華市為例,自20164月《民主黨派和無黨派人士向市委提出建議“直通車”制度》出臺至20185月底,民主黨派和無黨派人士向中共金華市委報送“直通車”建議22件,得到市委書記批示(閱)21件(占95.5%),其他市領導批示(閱)20人次。

[9] 不少民主黨派領導反映,目前協商參與面主要局限在少數民主黨派負責人身上,黨派組織的整體資源優勢沒有得到充分發揮。

[10] 例如,20166月中共浙江省委辦公廳印發的《浙江省統一戰線工作年度考核辦法(試行)》,明確將“年度政黨協商計劃完成率”列為考核指標之一。該辦法適用范圍為各市黨委領導班子及其主要負責人和省委統一戰線工作領導小組成員單位黨委(黨組)領導班子及其主要負責人。文件同時要求,縣(市、區)黨委領導班子及其主要負責人,由各市黨委參照省委文件,制定具體實施辦法。

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